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Effet direct des directives reconnu par le Conseil d'Etat

Le Conseil d’Etat reconnaît la possibilité pour tout justiciable de se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif même non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par elle, les mesures de transposition nécessaires. Il définit également un régime adapté de charge de la preuve dans les cas où il est soutenu qu’une mesure a pu être empreinte de discrimination. Une magistrate ayant des activités syndicales s’était portée candidate à un poste de chargée de formation à l’Ecole nationale de la magistrature. Cette nomination lui avait été refusée. Considérant que ce refus était dû à son engagement syndical et constituait une discrimination illégale, elle avait demandé au Conseil d’Etat l’annulation de la nomination de la candidate concurrente.

La requérante invoquait le bénéfice de la directive n° 2000/78/CE du Conseil de l’Union européenne du 27 novembre 2000, dont l’article 10 requiert des Etats membres de l’Union qu’ils prévoient un dispositif adapté de charge de la preuve devant le juge dans les cas où est invoquée une discrimination. Mais cette directive n’avait pas été transposée par la France à l’époque de la nomination contestée, c’est-à-dire en août 2006, puisque cette transposition n’a été effectuée que par l’article 4 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008. Pourtant, le délai fixé pour transposer la directive avait expiré le 2 décembre 2003.

La jurisprudence considérait jusqu’à présent qu’une personne ne pouvait, à l’appui d’un recours contre une décision administrative individuelle, invoquer directement une disposition d’une directive, même si l’Etat avait été défaillant dans son obligation de transposition. La directive était en effet considérée comme n’ayant pas d’effet direct sur la situation d’une personne individuelle, puisqu’elle posait des obligations s’appliquant aux seuls Etats. Ce principe remonte à une décision de l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat du 22 décembre 1978, Ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit, n° 11604.

La décision du 30 octobre 2009 revient sur cette jurisprudence. L’assemblée du contentieux, la formation juridictionnelle la plus élevée du Conseil d’Etat, juge en effet que tout justiciable peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif même non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par elle, les mesures de transposition nécessaires.

Cette évolution résulte notamment du fait que la transposition des directives communautaires, qui est une obligation prévue par le Traité instituant la Communauté européenne, revêt, en outre, le caractère d’une obligation constitutionnelle. Elle révèle également le souci pour le juge national, juge de droit commun de l’application du droit communautaire, de garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation constitutionnelle à l’égard des autorités publiques.

Dans l’affaire soumise au Conseil d’Etat, cependant, les dispositions de la directive ne remplissent pas les conditions permettant de considérer qu’elles sont directement invocables. Elles réservent en effet la possibilité de ne pas aménager la charge de la preuve en matière de discrimination, lorsque le juge dispose de pouvoirs d’instruction, ce qui est le cas du juge administratif en droit public français. Dès lors que la disposition n’est pas inconditionnelle, elle ne peut être invocable par un particulier.

Malgré l’absence d’effet direct de cette directive, le Conseil d’Etat a considéré qu’il appartenait au juge administratif de prendre en compte les difficultés propres à l’administration de la preuve dans les cas où il est soutenu qu’une mesure a pu être empreinte de discrimination. Il a aussi souligné la nécessité de tenir compte en pareil cas des exigences résultant des principes constitutionnels que sont les droits de la défense et l’égalité de traitement des personnes. Au regard de ces particularités, il a décidé de définir, de manière autonome, un dispositif adapté de charge de la preuve, qui a vocation à s’appliquer dans des situations couvertes par la loi du 27 mai 2008.

Ce dispositif requiert du requérant qui s’estime lésé par une mesure discriminatoire de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de non-discrimination. Il incombe alors au défendeur, c’est-à-dire à l’administration, de produire tous ceux permettant d’établir que la décision attaquée repose sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. A ce stade, la conviction du juge, à qui il appartient d’apprécier si la décision contestée devant lui a été ou non prise pour des motifs entachés de discrimination, se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, le juge peut les compléter par toute mesure d’instruction utile.

Le Conseil d’Etat a suivi cette méthode pour apprécier la situation de la requérante et conclu que le choix opéré par l’autorité de recrutement ne reposait pas sur des motifs entachés de discrimination.

Conseil d’Etat, 30 octobre 2009, Assemblée du Contentieux, n° 298348

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